Тогтвортой Засгийн газар, хүчтэй Ерөнхий сайдын тогтолцоо

УИХ-ын чуулганаар Үндсэн хуулинд өөрчлөлт оруулах асуудал хэлэлцэж байгаатай холбогдуулан улс төр судлаач, доктор, дэд профессор Ц.Мөнхцэцэгийн дэлхийн улс орнуудын гүйцэтгэх засаглалын талаарх өгүүллийг толилуулж байна. 

Сүүлийн 28 жилд Герман 3, Монгол улс 14 Засгийн газрын нүүр үзжээ

Доктор, дэд профессор Ц.Мөнхцэцэг

Засаглал хуваарилах сонгодог онолоор хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх засаглалууд тусдаа оршиж, харилцан бие биендээ хяналт тавьж тэнцвэржүүлж байх ёстой. Гэвч улс орнуудын хөгжлийн явцад хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын хоорондын харилцан хамаарал нэмэгдэж байна. Ялангуяа гүйцэтгэх засаглалын зүгээс хууль тогтоох үйл ажиллагаанд оролцох байдал улам бүр нэмэгдэх болов. Тийм учраас судлаачид либераль ардчилсан улсуудын төрийн тогтолцоонд гүйцэтгэх засаглал хүчирхэгжиж байна гэсэн дүгнэлт хийх болсон.

Хууль тогтоох үйл явцад гүйцэтгэх засаглалын оролцоо нэмэгдэж байна

Улс орнуудын хөгжил, дэлхий дахины даяарчлалын үйл явцын үр дүнд нийгэм, эдийн засаг, улс төрийн үйл явцын харилцан хамаарал нэмэгдэж, хүрээлэн буй орчин, эдийн засаг, мэдээллийн технологи зэрэг салбаруудад шинэ шинэ асуудал тулгамдах болсон нь гүйцэтгэх засаглалын оролцох салбар, эрхлэх асуудлыг өргөжүүлж байна. Гүйцэтгэх засаглал нь хүн хүчний нөөц, засаг захиргааны чадавхи, төрийн үйлчилгээний хамрах цар хүрээ зэргээрээ хууль тогтоох байгууллагаас илүү байдаг учраас салбар бүрийн олон асуудлыг дангаар шийдвэрлэх юмуу тухайн асуудлаар хууль санаачлах явдал нэмэгдсээр байна.

Хамгийн тод харагдаж буй нэгэн зүй тогтол бол улсуудын парламентаас батлагдаж буй хууль, санаачилж буй хуулийн төсөлд Засгийн газраас өргөн барьсан хуулийн төслийн эзлэх хувь хэмжээ нэмэгдэж байна. Үүнийг доорх хүснэгтээр харуулав.

Хүснэгт 1. Европын улсуудын Засгийн газрын санаачилсан,  батлуулсан хууль  1980-1990

Эх сурвалж: Jan W. van Deth, Kenneth Newton. Foundations of Comparative Politics. Cambridge University Press, 2010. Р 173

Дээрх хүснэгтээс үзэхэд Нидерланд, Люксембург, Их Британи, Норвеги, Ирланд зэрэг улсуудад батлагдсан хуулийн 90-ээс дээш хувь нь Засгийн газраас өргөн мэдүүлсэн байдаг нь харагдаж байна. Өөрөөр хэлбэл эдгээр улсад гүйцэтгэх засаглалын хууль тогтоох үйл явцад онцгой үүрэгтэй ажээ.

Хууль тогтооход гүйцэтгэх засаглалын үүрэг нэмэгдэж буй дараагийн жишээ бол Австрали, Франц зэрэг хоёр танхимтай парламенттай улс орнуудад хууль батлах асуудлаар хоёр танхим санал хуваагдвал засгийн газар эцсийн шийдийг гаргах эрхийг Үндсэн хуулиараа олгох болсон явдал юм. Тухайлбал, Францад хуулийн төсөл хэлэлцэх үед Үндэсний хурал ба Сенатын гишүүд нэгдмэл байр сууринд хүрч чадаагүй бол хамтарсан комиссыг засгийн газраас эрхлэн байгуулдаг.  Улмаар хамтарсан комисс зөвшилцөлд хүрэхгүй бол Үндэсний хурлын зүгээс эцсийн шийдийг гаргаж өгөх хүсэлтийг Засгийн газарт тавьдаг байна.

Хүчтэй ерөнхий сайдын тогтолцоо

ХХ зууны хоёр дахь хагасаас эхлэн парламентын засаглалтай бараг бүх улсад хүчтэй ерөнхий сайдын тогтолцоо төлөвших болов. М.Тетчер, Индра Ганди, Гельмут Коль  нараас эхлэлтэй ХХ зууны хүчтэй ерөнхий сайдуудын жагсаалт ХХI зуунд Ангела Меркель, Тони Блэйр, Тереза Мэй, Нарендра Моди, Жастин Трудо нараар үргэлжилсээр байна. 

Эдгээр ерөнхий сайд  нарын улс төрийн нөлөө, олон нийтийг татах байдал, сөрөг хүчинд өгөх няцаалт, гадаад бодлого дахь жин нөлөө нь хувь улс төрчийн харизматик шинжтэй нэгдэн нийлсний дүнд зөвхөн тухайн улс оронд төдийгүй бүс нутаг, дэлхий дахины улс төрд онцгой нөлөөтэй лидер болгож байна. 

Яагаад хүчтэй ерөнхий сайдын тогтолцоо бий болдог вэ?

Гүйцэтгэх засаглалыг намын лидер юмуу ерөнхийлөгч толгойлдог учир парламентыг бодоход ард түмэнтэй шууд харилцах, үгээ хэлэх боломж илүүтэй байдаг. Ерөнхийлөгчийн засаглалтай АНУ, БНСУ зэрэг улсад төрийн тогтолцооны хамгийн чухал институт нь ерөнхийлөгч байдаг бөгөөд ерөнхийлөгчийн толгойлсон гүйцэтгэх засаглалд парламентын хяналт сул байдаг.

Тэгвэл Баруун Европын парламентын засаглалтай улс орнуудын төрийн тогтолцоонд улс төрийн нам, намын лидерүүд мөн адил ерөнхийлөгчийн засаглалтай орнуудын ерөнхийлөгчөөс дутахгүй нөлөөтэй болж байгааг олон судлаачид дурьдсан байдаг.

Тийм учраас судлаачид гүйцэтгэх засаглалд “presidentialisation” буюу “ерөнхийлөгчийн засаглалын хэв шинжтэй болох” үйл явц эхэлсэн гэж үздэг. Жишээ нь Их Британийн гүйцэтгэх засаглал дахь ерөнхий сайдын эрх хэмжээ, улс төрийн хүчирхэг байдлыг судлаач Майкл Флой “Британийн Ерөнхийлөгчийн засаглалын өсөлт” номондоо Ерөнхий сайдын улс төрийн хүчтэй манлайлал, Нийтийн танхим дахь гишүүдээ хянан захирах чадвар зэргийг АНУ-ын ерөнхийлөгчийн засаглалтай зүйрлэн Британийн гүйцэтгэх засаглал нь ерөнхийлөгчийн засаглалын хэв шинжтэй болж байна гэж үзсэн юм.

Мөн судлаач Людгер Хелмс Их Британи болон ХБНГУ улс төрийн тогтолцоон дахь гүйцэтгэх засаглалын тэргүүний үүрэг нөлөөг мөн энэ нэр томьёогоор тайлбарласан байдаг.

Засгийн газрын коммуникацийн чадвар

Гүйцэтгэх засаглал хүчирхэг болоход нөлөөлж буй дараагийн нэг хүчин зүйл нь засгийн газрын олон нийт болон хэвлэл мэдээлэлтэй харилцах чадвар буюу коммуникаци сайн байдаг явдал. Засгийн газрын дэргэд хэвлэл мэдээллийн мэргэшсэн алба, баг ажиллаж, хэвлэл мэдээллээр дамжуулан олон нийтэд нөлөөлөх чадвар нь парламентаас илүү байдаг.

Харин улс төрийн олон нам, хүчнээс бүрдсэн олон тооны гишүүд бүхий парламент аливаа асуудлаар тэр бүр нэгдсэн байр суурь илэрхийлж чаддаггүй юм. Нөгөө талаар нийгэм дэх хэвлэл мэдээллийн нөлөө өссөнөөр улс төрийн маргаантай асуудлаарх гол мэтгэлцээн, хэлэлцүүлэг парламентын танхимд бус, телевизийн студид болж байна.

Телевиз улс төрийн коммуникацид анхлан нэвтэрч байх үеийн Ерөнхий сайд нар телевизийн нэвтрүүлгийн өндөр шаардлага, эфирт гарах бэрхшээлийн улмаас төдийлөн амжилттай ашиглаж чаддаггүй байсан. Тухайлбал, илтгэх чадвараараа олныг байлдан дагуулдаг Уинстон Черчилль, бусдыг татах харизм сайтай Шарль де Голь зэрэг улс төрчид хүртэл телевизийн эфирт гарахаас зайлсхийдэг байсныг судлаачид тэмдэглэн үлдээжээ.  

Харин сүүлийн 50 гаруй жилд улс төр дэх хэвлэл мэдээллийн үүрэг нөлөө ихээхэн нэмэгдэж улс төрийн бүхий л үйл явдлыг радио, телевизээр шууд дамжуулах болов. Их Британид гэхэд 1978 оноос эхлэн Нийтийн танхимын чуулганыг радиогоор, 1989 оноос телевизээр шууд дамжуулах болсон байна.

Ерөнхий сайд болон бусад сайд нар телевизийн дэлгэцээр олон нийтэд хандан үг хэлэх чадвар болон давтамж ихээхэн нэмэгдсэн юм. Их Британийн судалгаанаас үзэхэд Ерөнхий сайд нарын Нийтийн танхимд үг хэлэх тоо цөөрч, харин шууд олон нийтэд юмуу телевизийн дэлгэцээр үг хэлэх нь нэмэгдсэн байна. Мөн 1978 оноос эхлэн Нийтийн танхимын чуулганыг радиогоор, 1989 оноос телевизээр шууд дамжуулдаг болсон. Тони Блэйр өмнөх Ерөнхий сайд нартай харьцуулахад Нийтийн танхимд Ерөнхий сайдын асуулганд оролцохоос илүүтэй олон удаа олон нийтийн арга хэмжээ юмуу хэвлэл мэдээллээр үг хэлжээ. Гордон Браун 2008 оны 3 сард парламентаас гадна олон нийтэд хандан 23 удаа үг хэлснээрээ рекорд тогтоож байв. Тереза Мэй ерөнхий сайдын хувьд Брекситийн асуудлаар телевизээр олонтаа үг хэлж байна.

Намын зүгээс төрийн бодлогод үзүүлэх нөлөө өссөн явдал

Орчин үеийн намууд нягт зохион байгуулалттай, өндөр сахилга баттай, бодлого боловсруулах чадвар сайтай, төрөөс санхүүждэг болсноор эрх баригч намын зүгээс парламентаар хүссэн хууль, шийдвэрээ гаргуулах боломжтой болсон билээ. Энэ байдал Баруун Европын намуудад тод илэрдэг. Харин Швейцарь, АНУ Зүүн Европын орнуудад намын сахилга бат сул, төрөөс үзүүлэх санхүүгийн дэмжлэг багатай байдаг нь гүйцэтгэх засаглал дахь намын нэр нөлөөг сулруулдаг юм.

Вестминстерийн системтэй орнуудад хууль тогтоох, төсөв батлах бүх үйл явц эрх баригч намын хяналтад байх нь түгээмэл юм. Нэг мандаттай мажоритар систем бүхий Вестминстерийн тогтолцооны онцлогоос болж Их Британид Лейбор, Консерватив намын аль нэг нь парламентын олонхийн суудлыг авч засгийн газрыг дангаараа бүрдүүлсээр ирсэн уламжлалтай. Энэ системийн үед намын болон намын лидерийн үүрэг роль их тод илэрдэг. Тийм учраас А.Липхарт “Британийн гүйцэтгэх засаглалд нам онцгой үүрэгтэй” гэж үзсэн байдаг. 

Их Британид улс төрийн нам онцгой хүчтэй байдгийн дараагийн нэг шинж нь сонгуульд ялж парламентад сонгогдсон намын лидер Ерөнхий сайд болж, удаах лидерүүдээ сайд нараар томилдог явдал юм. Өөрөөр хэлбэл Ерөнхий сайдаасаа эхлээд бусад сайд нар бүгд Нийтийн танхимын гишүүн байж болно.

Ийнхүү засгийн газрын гишүүд нэгэн зэрэг парламентын гишүүн байдаг, намын бодлого, сахилга батын хатуу зарчмаар нэгэн бүхэллэг болж чаддаг байдал нь эрх баригч намын засгийн газар бүхий л бодлого, шийдвэр, байр сууриа парламентаар дэмжүүлж чадах боломжийг өгдөг. Засгийн газрын төсвийн бүрэн эрх маш хүчтэй байдаг. Парламентын гишүүд төсвийн талаар саналаа өгөх эрхтэй боловч төсвийн хэмжээ, бүтцийг олонхийн Засгийн газар дангаараа тодорхойлдог байна.

Засгийн газруудын тогтвортой байдал нэмэгдсэн

Төрийн тогтолцоон дахь гүйцэтгэх засаглалыг хүчирхэгжүүлж буй нэг чухал үйл явц бол ардчилал хөгжсөн орнуудад парламентаас засгийн газарт итгэл үл хүлээлгэх механизмыг ашиглах нь улам бүр ховордож буй явдал юм. Өөрөөр хэлбэл Засгийн газар барагтай л бол огцордоггүй болсон.

Урьд өмнө Засгийн газрыг огцруулахын тулд парламентын гишүүдийн олонхийн саналыг авахад хангалттай байсан бол өнөө үед Засгийн газрын тэргүүний суудалд тодорхой нэр дэвшигчийг тодруулахгүйгээр засгийн газрыг огцруулах аргагүй болжээ.

Ерөнхий сайдыг огцруулахын тулд түүний оронд санал болгох нэр дэвшигчийг зөвшилцөн тохирсон байх энэхүү зарчмыг конструктив механизм гэж нэрлэдэг. Үүнийг ХБНГУ-ын Үндсэн хуулийн 67 дугаар зүйлд “Бундестаг, Бундесканцлерт итгэл үзүүлэх тухай асуудлыг хэлэлцэж болох бөгөөд ингэхдээ гишүүдийн олонхийн саналаар Бундесканцлерын залгамжлагчийг урьдчилан сонгож, нэрийг Бундес ерөнхийлөгчид хадгалуулсны дараа Бундесканцлерыг чөлөөлнө” гэж зааж өгсөн.

Улс төрийн олон намуудын төлөөлөл бүхий Германы парламентад засгийн эрхэнд буй Канцлерыг  огцруулах, өөр нэр дэвшигчийг дэвшүүлэхэд улс төрийн өргөн зөвшилцөл, цаг хугацаа шаардагдаж бодит байдалд хэрэгжихэд тун хэцүү юм. Тийм учраас 1949 оноос өдийг хүртэл Үндсэн хуулийн энэ заалтыг хэрэглэх гэж хэд хэдэн удаа оролдсон боловч ганцхан удаа буюу 1982 онд хэрэглэгдсэн билээ.  Канцлер Хельмут Шмидтэд Бундестаг итгэл үл үзүүлэхдээ түүний оронд Хельмут Колийг канцлерт санал болгож байсан юм.

Германд анх хэрэглэж ирсэн энэ конструктив механизмыг Зүүн Европын шинэ ардчилсан улсууд Үндсэн хуулиндаа оруулсан байдаг. Унгарын Үндсэн хуулийн 39А-ийн 1 дүгээр зүйлд “Ерөнхий сайдад итгэл үзүүлэх тухай саналыг мөн тушаалд оронд нь сонгох хүний нэрийн хамт парламентын гишүүдийн тавны нэгээс доошгүйн дэмжлэгээр бичгээр гаргана. Хэрэв парламентын гишүүдийн олонхи итгэл үзүүлэхээс татгалзвал саналд нэр дэвшсэн хүнийг шууд Ерөнхий сайдаар сонгогдсонд тооцно.” гэж заасан байдаг.

Дээр дурьдсанаар ХБНГУ болон Унгарын Үндсэн хуулиуд дахь конструктив механизмын дагуу Засгийн газрыг огцруулах бодит боломж ихээхэн хаагдмал байна. Ерөнхий сайдыг огцруулахдаа орных нь хүнийг заавал санал болгох, үүний тулд парламент даяар өргөн зөвшилцөл, яриа хэлэлцээр явуулахыг шаарддаг нь засгийн газрыг огцруулах эрсдлийг бууруулдаг юм.

Мөн засгийн газрыг огцруулах магадлал Вестминстерийн системд ховор байдаг нь нэг намын дангаар бүрдүүлсэн засгийн газар нь парламент дахь олонхийн бат тогтвортой дэмжлэг авч байдагтай холбоотой. Өөрөөр хэлбэл гүйцэтгэх засаглалын тогтвортой байдал хамгийн өндөр байх боломжтой юм. Их Британи Дэлхийн II дайнаас хойш ердөө 14 ерөнхий сайдын нүүр үзсэнээс Вилсон, Тетчер, Т.Блэйр, Д.Камерун нар л огцорч байсан юм. Харин ХБНГУ-ын хувьд Дэлхийн II дайнаас хойш ердөө 9 канцлерын нүүр үзсэнээс сүүлийн 28 жилд Хельмут Коль, Герхард Шрөдер, Ангела Меркел гэсэн гуравхан  канцлертай байв.

Ийнхүү Засгийн газар тогтвортой байснаар Европын орнуудын төрийн бодлого тууштай хэрэгжих боломжийг олгодог байна.

Монголд 1992 оноос хойш нийт 14 Засгийн газар байгуулагдсанаас хоёрхон засгийн газар л бүрэн эрхийн хугацаагаа дуусгасан

Монгол улсын 1992 оны Үндсэн хуулиар парламентын засаглалыг баталгаажуулсан билээ. Хэдий тийм боловч манай судлаачид төрийн тогтолцоонд хяналт-тэнцвэрийн олон механизм үгүйлэгдсэн төдийгүй, УИХ руу хэт хэвийсэн гэж үздэг. УИХ дангаараа хууль тогтоох эрх мэдлийг хэрэгжүүлж, тэр ч байтугай үндсэн хуульд нийцээгүй замаар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж байв.

УИХ-ын эрх мэдэл хэтийдэж буй нэгэн томоохон жишээ бол улсын төсвөөс тодорхой хэмжээний мөнгийг УИХ-ын гишүүдэд хуваарилан олгож буй явдал юм. 2004 онд анх нэг гишүүнд жилд 10 сая төгрөг хуваарилан олгож эхэлсэн бол энэ нь нэмэгдсээр өдгөө хэдэн тэрбумд хүрээд байна. Үндсэн хуулийн цэцээс УИХ ийнхүү төсөв хуваарилан авах явдал Үндсэн хууль зөрчиж байна гэсэн дүгнэлтийг 2007 онд гаргасан боловч УИХ үргэлжлүүлсээр байгаа юм.

Мөн дэлхийн улсуудынхтай харьцуулахад Монгол улсын гүйцэтгэх засаглал маш тогтворгүй байна. Үүний гол шалтгаан бол парламентын зүгээс Засгийн газрыг огцруулах нь хялбар байдаг явдал юм. 1992 оноос хойш нийт 14 Засгийн газар байгуулагдсанаас хоёрхон засгийн газар буюу П.Жасрай, Н.Энхбаяр нарын Засгийн газар л бүрэн эрхийн хугацаагаа дуусгаж бусад нь хугацаанаасаа өмнө огцорсон байдаг. Өөрөөр хэлбэл гүйцэтгэх засаглалын тогтворт байдлын үзүүлэлт тааруу байна.

Энэ нь Монгол Улсын Үндсэн хуулин дахь засгийн газрыг огцруулах тухай тодорхой заалтуудтай шууд холбоотой. Тухайлбал, Үндсэн хуулийн 43 дугаар зүйлийн 2 дэх хэсгийн  “Ерөнхий сайд, эсхүл Засгийн газрын гишүүдийн тэн хагас нь нэгэн зэрэг огцорвол Засгийн газар бүрэлдэхүүнээрээ огцорно” гэсэн заалтын гишүүдийн тэн хагас нь огцорсноор гэдэг заалт засгийн газрыг “хэврэг” болгоход хүргэж байна. Мөн 43 дугаар зүйлийн 4 дэх хэсгийн “Улсын Их Хурлын гишүүдийн дөрөвний нэгээс доошгүй нь Засгийн газрыг огцруулах тухай саналыг албан ёсоор тавибал Улсын Их Хурал хэлэлцэн шийдвэрлэнэ” гэсэн заалт нь УИХ дахь намууд дараагийн Ерөнхий сайдад нэр дэвшигчийг  зөвшилцөж амжилгүй одоогийн Ерөнхий сайдыг огцруулах боломжийг өгч байгаагаас засгийн газрыг маш амархан огцруулахад хүргэж байгаа юм.

Тийм учраас Засгийн газрын тогтворт байдлыг хангахын тулд конструктив механизмыг Үндсэн хуулинд суулгах хэрэгтэй. Мөн Засгийн газрыг огцруулах ганц шалтгаан бол Ерөнхий сайдад итгэл үл үзүүлэх явдал болохоос Засгийн газрын гишүүдийн тэн хагас нь огцрох явдал биш гэдгийг Үндсэн хуулинд тусгах нь зөв юм. Мөн Засгийн газрыг бүрдүүлэхэд УИХ-ын оролцоог хязгаарлах, Ерөнхий сайд танхимын гишүүдээ дангаар бүрдүүлж, хариуцлага хүлээдэг механизмыг нэвтрүүлэх шаардлагатай байна.

Ингэж байж Монгол улсын хувьд төрийн бодлого боловсруулах чадавхийг сайжруулах, гүйцэтгэх засаглалын үр ашигт байдлыг нэмэгдүүлэх боломжтой болно.